Overheidszorg

l. Inleiding

De gemeente Zaanstad is met 130.000 inwoners een van de grote gemeenten in Nederland. Naarmate een gemeente groter is kan zij haar burgers meer diensten aanbieden. De plaatselijke overheidszorg is vooral sterk toegenomen in de periode na 1880, en dan met name in de grotere gemeenten. In de periode daarvoor was de omvang van de dienstverlening betrekkelijk klein. De ontwikkeling van de overheidszorg in Zaandam na 1880 verliep min of meer gelijk met die van andere gemeenten. De ontwikkeling in de 17e en 18e eeuw wijkt echter opvallend af. Het plaatselijk bestuur in Oost- en Westzaandam groeide in deze eeuwen veel sterker dan elders.

1.1. Betekenis van de plaatselijke overheidszorg

De huidige gemeente vervult ten behoeve van haar ingezetenen niet alleen veel maar ook zeer gevarieerde taken. Denk bijvoorbeeld aan taken op het gebied van gezondheids- en sociale zorg, onderwijs, stratenaanleg- en onderhoud, plantsoenen, Sport en recreatie en dergelijke. Daarnaast is de gemeente voor veel burgers de eerst aangewezen instantie voor tal van zogeheten overdrachtsuitgaven. Als voorbeeld kunnen worden genoemd: huursubsidies, uitkeringen krachtens de Algemene Weduwen en Wezenwet, de Werkloosheidswet en de Algemene Bijstandswet. Tenslotte is de gemeente de plaats waar de essentiële biografische gegevens van elke burger worden geregistreerd en bewaard.

Zoals zal blijken is dit artikel geen uitputtende opsomming van alle gemeentelijke zorgtaken op dit moment. De genoemde voorbeelden dienen ter illustratie van de mate waarin de gemeente een integraal deel is gaan uitmaken van ons dagelijks leven en ook hoezeer de (plaatselijke) overheidszorg in belangrijke mate een bijdrage levert aan het welbevinden van iedere burger. Wij weten voorts dat de gemeente niet de enige overheidsinstantie is die taken van algemeen belang uitvoert. De gemeente is immers ingebed in een staatsinrichting waartoe ook de provincies, de waterschappen en de rijksoverheid behoren. De hedendaagse gemeente dient derhalve rekening te houden met regelgeving van bovenaf (provincie en rijk). Waarin is dan de identiteit van een gemeente gelegen? Sommigen benadrukken dat de gemeente ondergeschikt is aan hogere overheden, en vooral bestemd is om maatregelen ten uitvoer te brengen. In deze visie staan overwegingen van efficiency centraal bij de beoordeling van de plaats en betekenis van de gemeente: in hoeverre beschikt zij over voldoende middelen om haar taken ten uitvoer te brengen en in hoeverre worden deze middelen zo adequaat mogelijk aangewend?

Anderen menen dat de gemeente haar betekenis ontleent aan de gedachte dat het 'een school voor de democratie' is: in hoeverre is de gemeente toegankelijk voor haar burgers, en kunnen burgers participeren in de ontwikkeling en uitvoering van plaatselijke overheidszorgtaken? Voor een zo optimaal mogelijke uitvoering van haar taken beschikt de gemeente over een apparaat dat bestaat uit verschillende diensten en bedrijven. Daarbinnen werken uitvoerende ambtenaren, maar ook ambtenaren die aangesteld zijn ten behoeve van het toezicht op en/of de coördinatie van de verschillende werkzaamheden. Elke gemeentelijke functionaris is werkzaam krachtens het gezag van het College van Burgemeester en Wethouders.

1.2. Het onderwerp van deze bijdrage

In de vorige paragraaf zijn in het kort de plaats en betekenis van de gemeente geschetst in de late 20e eeuw: zij vervult veel taken, heeft daarvoor verschillende functionarissen in dienst die in een organisatiestructuur werken, en zij is werkzaam binnen het grotere geheel van de Nederlandse staatsorganisatie. Dit is echter niet altijd zo geweest. De huidige structuur en het functioneren van de gemeente vinden hun oorsprong in ontwikkelingen vanaf de late 19e eeuw. Sindsdien is de plaatselijke overheidszorg enorm gegroeid. Deze ontwikkeling kwam niet uit de lucht vallen, want er zijn in Holland al plaatselijke overheidsorganen sinds de middeleeuwen. In deze bijdrage wordt met name ingegaan op de ontwikkeling van de gemeentelijke overheidszorg in de Zaanstreek vanaf 1600 met nadruk op de periode na 1811. Daarbij gaat de bijzondere aandacht uit naar Zaandam, omdat de bestuurlijke ontwikkeling van onder andere deze gemeente het onderwerp vormde van onderzoek van Van Braam en ondergetekende.

Ofschoon de periode vóór 1811 ook in Bestuur en Rechtspraak aan de orde is geweest, wordt daar toch mee begonnen, enerzijds om een goed doorlopend overzicht te kunnen geven en anderzijds om enige aanvullingen te kunnen bieden. Als beginpunt is het jaar 1600 betrekkelijk willekeurig gekozen, maar het is wel aan de vooravond van belangrijke economische ontwikkelingen in de Zaanstreek. (Zie: Economische geschiedenis).
Het jaar 1811 is van belang vanwege de Samenvoeging van de dorpen Oost- en Westzaandam. Het vervolg van deze bijdrage is in vier delen gesplitst:

  1. de indeling in bestuurs- respectievelijk rechtsgebieden,
  2. de plaatselijke overheidszorg 1600-1811 in Oost- en Westzaandam en Zaandam 1811-heden,
  3. plaatselijke overheidsfunctionarissen en de organisatiestructuur vanaf 1600, en
  4. de verklaring van de ontwikkeling van de plaatselijke overheidszorg.

De aandacht gaat daarbij vooral uit naar het takenpakket, de organisatie, en de mensen die in plaatselijke dienst werkten. Minder aandacht wordt geschonken aan de 'politiek' en de rechtspraak, omdat die zowel in het artikel Bestuur en rechtspraak en Justitie als in andere bijdragen (Communisme, Socialisme, Liberalisme, Anarchisme, CHU, ARP, CDA, Katholieke politiek, Gemeenteraden voldoende worden belicht.

Bepaalde zaken die ook ondere andere trefwoorden zijn besproken worden wel behandeld, omdat zij passen in het kader van dit verhaal (bijvoorbeeld Dienstensector, Havendienst, Stadsontwikkeling en Openbare werken, Markten, Politie, Gasfabriek).

2. Bestuurlijke indeling van de Zaanstreek

Ten tijde van de Republiek (1588-1795) was het grondgebied van het gewest Holland onderverdeeld in verschillende rechts- en bestuursgebieden. Van betrekkelijk recente datum was het onderscheid tussen Noorder- en Zuiderkwartier (1584), ingesteld ter verbetering van de coördinatie van het dagelijks bestuur in de regio. In sociaal, economisch en cultureel opzicht behoorde de Zaanstreek - gelegen boven het IJ - tot het Noorderkwartier. In juridische zin evenwel was de Zaanstreek ingedeeld bij het Zuiderkwartier. Van veel oudere datum was de indeling van het grondgebied naar rechtsgebieden die tevens bestuursgebieden waren. Het hoogbaljuwschap Kennemerland was verdeeld in vier baljuwschappen: Assendelft, Blois of Beverwijk, Kennemerland en Brederode.

Deze baljuwschappen waren hoge jurisdicties, aangezien haar bestuurders (baljuw en leenmannen, ook wel: hoge vierschaar) rechtspraken in criminele zaken waarin verbanning en doodstraf de hoogste straffen waren. Elk baljuwschap was weer onderverdeeld in bannen of schoutambachten. Als deze bannen behoorden tot het zogeheten platteland (= niet stemgerechtigd in de Staten van Holland), dan genoten zij een lage jurisdictie, en mochten schouten schepenen vonnissen in zaken waarin boetes konden worden opgelegd tot een hoogte van 42 schellingen. In bovenstaande tabel is de ontwikkeling van de bestuurlijke indeling in de Zaanstreek weergegeven. Enige toelichting op deze tabel is noodzakelijk. Krommenie behoorde oorspronkelijk tot de banne van Westzaan. Met de verkoop van landsheerlijke domeinen in de periode 1720-1729, werden Krommenie en Westzaan afzonderlijk verkocht en waren vanaf 1729 zelfstandige bannen. Wormer en Jisp waren in 1518 in bestuurlijke zin samengevoegd tot één banne. Deze samenvoeging bleek niet aan de verwachtingen te voldoen, zodat in 1611 beide dorpen wederom afzonderlijke bannen werden. De bannen West- en Oostzaan waren onderverdeeld in vierendelen. Het dorp Westzaandam was het zuidelijke vierendeel in de banne. Het dorp Oostzaandam behoorde tot drie vierendelen. Hoewel in bestuurlijke zin gescheiden, konden de dorpen Oost- en Westzaandam in huishoudelijk opzicht tot 1636 beschouwd worden als één dorp (zie verder Bestuur en Rechtspraak 2.2.3. ).

3. De plaatselijke overheidszorg vanaf 1600

Zoals in de inleiding aangegeven vervult de gemeente tal van taken, die betrekking hebben op registratie en archivering, financiën, onderhoud, bescherming, verzorging, onderwijs en toezicht. Welke plaatselijke instellingen en functionarissen waren er al vanaf het begin? Welke zijn erbij gekomen en welke zijn verdwenen? De ontwikkeling van de plaatselijke overheidszorg in Oost- en Westzaandam zal besproken worden volgens de indeling naar taakgebieden die ondergetekende in een eerdere publikatie hanteerde (zie de literatuuropgave). Daarin worden acht taakgebieden onderscheiden:

  • algemeen bestuur: politiek bestuur (burgemeesters, schepenen, vroedschappen, wethouders, raadsleden e.d.), gemeentesecretarie,
  • plaatselijke financiën e.d.;
  • openbare orde en veiligheid: rechtspraak, politie, brandweer;
  • gezondheids- en maatschappelijke zorg: vroedvrouwen, chirurgijn, dokter, armen- en wezenzorg, sociale dienst e.d.;
  • onderwijs;
  • handel en verkeer: marktwezen, toezicht op veren, havendienst;
  • openbare werken: reiniging, plantsoenen, onderhoudswerken;
  • productiebedrijven: gas- en elektriciteitsbedrijven;
  • kerk.

Dit overzicht is noodzakelijkerwijs beperkt. Voor meer gedetailleerde informatie wordt verwezen naar de literatuur (Van Braam, Raadschelders). Het is van belang dat de twee dorpen (Oost- en Westzaandam) tot bansbesturen behoorden. Sommige functionarissen waren bansfunctionarissen. De omstandigheid dat de twee dorpen aanvankelijk verschillende taken gemeenschappelijk ter hand hadden genomen is eveneens van belang. De 'huishoudelijke' scheiding van de twee dorpen in 1636 leidde tot de aanstelling van diverse dorpsfunctionarissen.

3.1. Algemeen bestuur

Inrichting en werkwijze van het politieke bestuur ten tijde van de Republiek zijn in Bestuur en rechtspraak behandeld. In de dorpen was het dagelijks bestuur in handen van de schepenen/burgemeesters. De twee burgemeesters in Oostzaandam waren tevens schepenen in de banne Oostzaan, terwijl de ene (en soms twee) uit Westzaandam afkomstige schepen(en) in de banne Westzaan eveneens burgemeester(s) was (waren). Benoemingen voor burgemeesters- en schepenambten vonden jaarlijks plaats, waarbij zorgvuldig in het oog werd gehouden dat ieder dorp/vierendeel in gelijke mate deelnam aan het bestuur. De dorpen Oost- en Westzaandam zouden elk in hun eigen banne in economisch opzicht steeds belangrijker worden. Dit bleek onder andere uit het feit dat de schout van Westzaandam vanaf 1651 niet langer resideerde in het dorp Westzaan maar in Westzaandam. De zetelverdeling in de bannen werd echter niet gewijzigd; beide dorpen zouden altijd een zetel minder bezetten dan de moederdorpen. In verschillende opzichten week het bestuur in de bannen Oost- en Westzaan af van dat van andere dorpen/steden in het Noorderkwartier. Zeker in de 18e eeuw was het niet ongebruikelijk dat schepenen en burgemeesters gedurende een langere aaneengesloten reeks van jaren in een ambt bleven. Dit was in de twee bannen uitgesloten. Doorgaans werden vroedschappen gekozen bij coöptatie (=benoeming door zittende leden) en voor het leven. In Oost- en Westzaan kon men slechts voor een periode van drie jaar het vroedschapsambt bekleden. Voorts was het vanaf de tweede helft van de 17e eeuw vrij normaal dat de schout tevens een vroedschapszetel bezette, maar ook dit is in de twee bannen nimmer voorgekomen.

Tijdens de Franse bezetting verdween de rechtspraak uit het plaatselijk bestuur (1811). Sindsdien was het dagelijks bestuur opgedragen aan burgemeester en assessors (later: wethouders). Vanaf 1851 zou de gemeenteraad optreden als hoofd van de gemeente. De colleges van burgemeesters, schepenen, vroedschappen en later de gemeenteraden kwamen regelmatig in vergadering bijeen. Deze vergaderingen werden bijgewoond door de secretaris van de bannen. In de 18e eeuw kregen beide dorpen elk een eigen secretaris. Voor de uitwerking van minuten en notulen beschikte elke banne over een klerk. Een bode/conciërge droeg zorg voor het rechthuis/raadhuis. Hij stookte vuur in de vergaderkamer en zorgde voor papier, zand en inkt op tafel. Secretaris, klerk en bode vormden het begin van wat later de secretarie zou worden. Een der taken van algemeen bestuur betrof het bijhouden van de bevolkingsbeweging. In Westzaandam (en mogelijk Oostzaandam) waren daarvoor vanaf de 17e eeuw wijkmeesters aangesteld. Deze wijkmeesters noteerden vestiging in en vertrek van burgers uit het dorp. Dit werk zou door hen worden gedaan tot 1876. Besluiten van het plaatselijk bestuur werden bekendgemaakt door de dorpsomroeper. Deze functionaris zou in de late 19e, begin 20e eeuw verdwijnen.

Vanaf de tweede helft van de 19e eeuw groeide het werk ter secretarie sterk en werden verschillende functionarissen aangesteld, onder andere voor archivering en bevolkingsboekhouding. In de bannen Oost- en Westzaan was in de 17e eeuw een bansthesaurier werkzaam, die zich uitsluitend bezighield met de administratie van de plaatselijke financiën. Tegen het einde van de 17e eeuw kregen de dorpen Oost- en Westzaandam elk een eigen thesaurier. Dat de dorpen eigen functionarissen kregen, illustreert hoezeer zij zich in de bannen zelfstandig gingen opstellen. In economisch opzicht waren zij duidelijk sterker dan de andere dorpen in de bannen. Dat de politiek-bestuurlijke verhoudingen niet wijzigden, zagen wij reeds. Naast de thesaurier waren schot- en pondgaarders werkzaam voor de inning van de gewestelijke accijnzen. In de 19e eeuw werd de thesaurier vervangen door de ontvanger, die bijgestaan werd door zogeheten commiezen. In de loop van de 20e eeuw werden steeds meer werkzaamheden van het bureau ontvanger overgenomen door de afdeling financiën op de secretarie. Enerzijds omdat de chef van deze afdeling zich vooral ontwikkelde tot beleidsadviseur van het college van B & W en anderzijds omdat de bedrijven en diensten die in de 20e eeuw ontstonden (zie de navolgende hoofdstukken 3.6 en 3.7.), hun eigen boekhouding gingen voeren. Uiteindelijk werd het ontvangersambt in Zaandam in 1975 opgeheven. In het begin van de 20e eeuw werden op het Ontvangerskantoor deurwaarders aangesteld, om achterstallige betaling van plaatselijke belastingen zoveel mogelijk te voorkomen.

Het bleek niet voldoende, zodat in februari 1918 een Ophaal- en Stortingsdienst werd ingesteld. Deze zou tot 1926 bestaan. Haar werkzaamheden werden overgenomen door het in 1919 opgerichte Gemeentelijk Girokantoor. Dit girokantoor, dat tevens het betalingsverkeer voor de bedrijven en diensten verzorgde, werd met de oprichting van de Postcheque- en Girodienst op rijksniveau in 1955 opgeheven. Tenslotte moet de Stadsbank van Lening worden genoemd, een voorziening waar mensen tegen belening van goederen geld konden krijgen. Deze pandjeshuizen waren tot het midden van de 19e eeuw belangrijk als bron van tijdelijke financiële steun. De tijden werden echter beter en de Zaandamse Bank van Lening werd in 1877 gesloten. Enige decennia later (mei 1918) werd een Gemeentelijke Spaarbank opgericht, ter bevordering van het sparen onder arbeiders. Deze spaarbank zou na de Tweede Wereldoorlog opgaan in een grotere bankinstelling. In het algemeen kan gesteld worden dat de typisch secretariële functies tijdens de Republiek beperkt van omvang waren, en pas vanaf de tweede helft van de 19e eeuw sterk toenamen.

3.2. Openbare Orde en veiligheid

De belangrijkste taken op het terrein van de openbare orde en veiligheid waren rechtspraak, (en nog steeds) politie en brandpreventie. Het college van zeven schepenen vervulde drie hoofdtaken. Samen met de burgemeesters waren zij belast met de plaatselijke wetgeving (keuren, ordonnanties). Drie hunner hielden in hun capaciteit als weesmeesters toezicht op de voogdij (zie 3.3 hierna). Als lage vierschaar (= het college van schepenen) spraken zij recht onder voorzitterschap van de schout. De schout trad daarbij op in een functie die vergelijkbaar was met die van openbaar aanklager en commissaris van politie. De schouten van de banne vervulden nevenfuncties: die van Oostzaan was tevens gerechtsbode en vendumeester 1), die van Westzaan was tevens vendumeester.

De schout was voorts belast met de tenuitvoerlegging van de vonnissen. Beide schouten werden bijgestaan door een dienaar van justitie, die onder andere de dagvaardingen rondbracht. Deze dienaren van justitie waren overdag de belangrijkste ordehandhavers, vooral aangesteld voor wering van de bedelarij. Voor handhaving van de nachtelijke rust zorgde de nachtwacht. Dit was een verplichte taak voor alle mannelijke burgers tussen 18 en 60 jaar. In Oostzaandam werden twee nachtwakers per wijk per nacht volgens rooster aangewezen. Gewapend met 'houwen degen of halve piek' liepen zij 's nachts hun rondes. In Westzaandam stonden deze nachtwakers onder toezicht van een wachtmeester.

Vanaf de Franse tijd (1795-1813) veranderde de inrichting van deze taken nogal. De rechtspraak verdween en daarmee de dienaren van justitie en de gerechtsbode. Ter verbetering van de veiligheid op het platteland eiste de Franse regering dat er veldwachters moesten worden aangesteld. De oorsprong van de hedendaagse gemeentepolitie ligt derhalve in de tweede helft van de 19e eeuw. Hun taken betroffen aanvankelijk surveillance, verkeersdienst en recherche. In de 20e eeuw zijn daar verschillende specialistische taken bijgekomen. zoals bijvoorbeeld de kinder- en zedenpolitie.

Brandbestrijding was tot in de 17e eeuw vooral een aangelegenheid van de burgers zelf. Na 1630 werden in beide dorpen hooistekers aangesteld, die belast waren met toezicht op de inzameling van hooi ter voorkoming van broei. Daarnaast werden in het midden van de 17e eeuw in Westzaandam brandmeesters aangesteld voor de leiding van de nieuw opgerichte plichtbrandweren. Ook dit was een burgerplicht voor alle mannelijke ingezetenen tussen 18 en 60 jaar. In Oostzaandam werden deze brandmeesters eind 17e, begin 18e eeuw aangesteld. Deze plichtbrandweer bleef bestaan tot diep in de 19e eeuw. In Zaandam werd in 1879 naast de gemeentelijke (inmiddels vrijwillige) een vrijwilligersbrandweer opgericht op initiatief van enkele Zaanse jongeren. Naar aanleiding van de grote brand in Zaandijk meenden zij dat de gemeente over ontoereikende blusmiddelen beschikte. Vier jaar later konden zij na inzameling van gelden een moderne brandspuit kopen die al gauw bekend stond als de 'Jongeherenspuit'. In 1949 fuseerden de Gemeentelijke en de Vrijwillige Brandweer. In de 19e eeuw ging het toezicht op de brandweer over van brandmeesters op de zogeheten Brandraad, waarin naast enkele raadsleden tevens de gemeente-architect zitting had.

3.3. Gezondheids- en maatschappelijke zorg

De gezondheids- en maatschappelijke (sociale) zorg zijn tegenwoordig duidelijk gescheiden taakterreinen. Vóór 1900 was de gezondheidszorg veel meer een bijzondere vorm van armenzorg. Tot 1636 hadden Oost- en Westzaandam samen een doctor/chirurgijn en een vroedvrouw in dienst. Zij ontvingen van de dorpen een vergoeding voor hun diensten aan de armen en waren verplicht te wonen in een van de twee dorpen. Terwijl in grotere gemeenten (zoals Alkmaar) een apart gasthuis (=ziekenhuis) en weeshuis bestond, werden in de twee Zaandorpen de zieken ondergebracht in het weeshuis. Ernstig zieken konden in een van de Amsterdamse gasthuizen worden ondergebracht. Vanwege de bestuurlijke en kerkelijke scheiding in 1636 kregen beide dorpen een eigen doctor/chirurgijn, vroedvrouw en wees- en armenhuis. Tot 1683 zou het Westzaandamse wees- en armenhuis tevens dienen als raadhuis.

De Franse tijd bracht veranderingen. Onder de Gezondheidswet van 1804 werden per plaats of regio 'Commissies van geneeskundig Toevoorzigt' verplicht. Een dergelijke commissie heeft mogelijk ook in de Zaanstreek bestaan. De wet op de Uitoefening van de Geneeskunst (1865) schreef de vervanging van deze commissie voor door 'Gezondheidscommissies'. Eind jaren '60 van de 19e eeuw werd een dergelijke commissie in Zaandam geïnstalleerd. Deze commissie zou tot 1933 bestaan en ging toen op in de regionale Gezondheids- en Woningcommissie. Rond 1900 deden zich belangrijke veranderingen voor in de gezondheidszorg. In de 19e eeuw waren er in Noord-Holland slechts vier gasthuizen (Amsterdam, Alkmaar, Haarlem en Purmerend). Deze gasthuizen boden ook onderdak aan minvermogende bejaarden, en het was heel gewoon dat zieken en bejaarden in dezelfde slaapzaal werden ondergebracht. De zieken- en bejaardenzorg zou nadien gescheiden worden.

In 1913 kreeg Zaandam een afzonderlijk bejaardenhuis en drie jaar later werd het Gemeentelijk ziekenhuis opgericht. In 1919 ontstond de Gemeentelijke Geneeskundige en Gezondheidsdienst (GG & GD), waarin de stadsdoctoren en -vroedvrouwen werden georganiseerd. De stadsvroedvrouw zou in Zaandam uiteindelijk verdwijnen (1964). In 1966 werd de GG & GD als polikliniek opgenomen in het ziekenhuis. Een nieuwe gemeentelijk taak betrof de instelling van 'De Boerejonker', een tehuis voor zwakzinnigen en minder validen (1957). Deze zou vanaf 1963 onder een gemeenschappelijke regeling gaan vallen. De armenzorg kende evenals de gezondheidszorg de zogeheten 'thuiszorg' en de 'instellingsverzorging'. De thuiszorg betrof vooral toedeling van voedsel, kleding en brandstof, waarvoor de middelen kwamen uit kerkelijk collectes. Deze bedeling stond onder toezicht van armenvoogden, aanvankelijk één college voor beide dorpen doch na 1636 twee aparte colleges vormend.

Het wees- en armenhuis is hiervoor reeds genoemd. Dit stond onder beheer van zogeheten weesvaders en -moeders. Zij beheerden de financiën en deden de inkopen. Het dagelijks toezicht in beide weeshuizen berustte bij de binnenvader en -moeder. Kort na de Franse inval werd een 'Armendirectie' ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van alle gezindten. Deze directies of commissies werden in 1854 krachtens de Armenwet vervangen door een Burgerlijk Armbestuur. Gaandeweg werd dit Burgerlijk Armbestuur de belangrijkste instelling van bedeling.

Het weeshuis zou in Zaandam tot 1910 bestaan. Daarna werden de wezen ondergebracht bij gezinnen. Een bijzondere vorm van armenzorg was de werkverschaffing, die tijdens de Republiek vooral in grotere plaatsen een rol van enige betekenis speelde. Vanuit het inzicht dat bedeling slechts een tijdelijke oplossing was, ontstonden in de 19e eeuw op particulier initiatief werkverschaffingsprojecten. Zo richtte in 1841 de Zaanse afdeling van de Maatschappij tot Nut van 't Algemeen een dergelijke vereniging op. In het begin van de 20e eeuw ontstonden particuliere arbeidsbeurzen die al snel door de gemeente werden overgenomen.

In 1918 werd de Dienst voor Werkeloosheidsverzekering en Arbeidsbemiddeling (W & A) ingesteld. Dit viel samen met de werkloosheid die tijdens de Eerste Wereldoorlog sterk was gegroeid. Naast deze inspanning bleef de tijdelijke bedeling bestaan, onder andere in de vorm van distributiediensten. Zowel tijdens als kort na de Eerste en de Tweede Wereldoorlog werden distributiediensten opgericht ten behoeve van de verdeling van schaars geworden producten (kleding, voedsel, brandstof). De instellingen voor W & A werkten nauw samen met de Dienst voor Maatschappelijk Hulpbetoon (verder: Dienst voor MH). Begin jaren '30 werden dergelijke diensten overal opgericht ter vervanging van de Burgerlijke Armbesturen. Zaandam was vrij laat. Pas in 1939 kwam er een Dienst voor MH. In 1941 verdween de arbeidsbemiddeling uit het plaatselijk takenpakket, toen de Duitse bezetter deze diensten centraliseerde. Diensten W & A en MH werden opgevolgd door de Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) in de jaren '50. Met de bevolkingsgroei en met name de stijging van het aantal uitkeringsgerechtigden na de Tweede Wereldoorlog, is de GSD sterk in omvang toegenomen.

3.4. Onderwijs

Oost- en Westzaandam hadden tot 1636 samen een dorpsschoolmeester in dienst. Na dat jaar zou elk dorp afzonderlijk een schoolmeester aanstellen. Naast deze van dorpswege betaalde functionaris waren er enkele 'particuliere' bijscholen. In Oostzaandam stond de schoolmeester onder toezicht van schoolvoogden. Ook op onderwijsgebied was de Franse aanwezigheid van blijvende invloed. Zo werd een Commissie van Schooltoevoorzicht verplicht met de Onderwijswet van 1806. Voor elk schooltype dat in de 19e eeuw ontstond werd een commissie van beheer en toezicht ingesteld. Zo was er in Zaandam een dergelijke commissie voor de eind jaren '20 ingestelde tekenschool. In de tweede helft van de 19e eeuw werd deze tekenschool vervangen door de nijverheids- en ambachtsschool voor jongens. Tezelfdertijd werd op de HBS het aantal lesuren handelsonderwijs teruggebracht ten gunste van het onderwijs in vreemde talen. Het openbaar lager onderwijs groeide in Zaandam sterk. De schoolcommissie kon in 1848 melden '…dat de stad (…) eene gunstige uitzondering maakt dat aldaar slechts eene bijzondere school der 1e klasse en eene der tweede klasse bestaan en de overige scholen openbare zijn.' Dit was in die tijd zeer uitzonderlijk. Na de onderwijswetgeving uit de jaren 1857-1876 is het openbaar onderwijs in Zaandam net als elders sterk toegenomen.

3.5. Handel en verkeer

Het marktwezen was in verschillende Hollandse plaatsen de kurk van de plaatselijke economie (Alkmaar, Gouda, Purmerend). In de twee Zaandorpen was dit van aanmerkelijk geringer belang. Pogingen om in Oostzaandam een weekmarkt te starten (1738) werden succesvol doorkruist door Alkmaar en Purmerend. Oost- en (zeker) Westzaandam waren veel belangrijker als verkeersknooppunt en als centrum van industriële bedrijvigheid. Zo was er een commissaris van het veer en waren er overlieden op het veer die toezicht hielden op de veerschippers. Voor regulering van het verkeer te water was tevens een havenmeester aangesteld. Daarnaast waren vooral in Westzaandam verschillende functionarissen werkzaam ten behoeve van de accijnsinning, zoals graanmeesters, traanroeiers en turfmeters. Tegen het einde van de 19e eeuw groeide het aantal taken op het terrein van marktwezen en handelsverkeer snel. In Zaandam werd eind 19e eeuw dan ook een speciale marktcommissie ingesteld die aan het eind van de jaren '60 van de 20e eeuw zou worden opgeheven. Door de aansluiting op het Noordzeekanaal (zijkanaal G, 1885) nam het handelsverkeer sterk toe, en werd de instelling van een aparte havendienst noodzakelijk (1900).

3.6. Openbare werken

In de kleinere Hollandse plaatsen was voor zorg en onderhoud van openbare eigendommen en land- en waterwegen slechts een gering aantal mensen in dienst. In de banne van Oostzaan waren vanaf 1636 een timmerman en drie poldermeesters in dienst. In de Westzaanse banne was ook een poldermeester aangesteld, maar geen timmerman. Beide bannen kenden rooimeesters, voorlopers van het moderne bouw- en woningtoezicht. Daarnaast hadden tot 1636 beide dorpen samen een grafmaker in dienst: na 1636 elk één. Tot in de late 18e eeuw veranderde daarin weinig. Met de aanleg van straatverlichting in Zaandam eind 18e eeuw werden diverse lantaarnopstekers aangesteld. Voor het overige was men gewoon om openbare werken bij aanbesteding te laten uitvoeren. De meeste gemeenten namen in de late 19e, begin 20e eeuw het onderhoud van gebouwen en straten in eigen beheer. Hiervoor werden Diensten van Openbare Werken opgericht. In Zaandam gebeurde dit in 1898. Deze dienst stond onder leiding van de gemeente-architect, een functie die in het begin van de 19e eeuw in het leven was geroepen. Voor de ontwikkeling van taken op het gebied van de openbare werken is de bewustwording in de tweede helft van de 19e eeuw aangaande de lichamelijke gezondheid van groot belang geweest. Cholera- en tyfusepidemieën kwamen regelmatig voor en artsen wezen erop dat dit verband hield met de slechte woonomstandigheden, de gebrekkige hygiëne en de ernstige vervuiling van het drinkwater. Dit leidde er toe dat gemeenten verschillende werken ter hand namen, zoals de aanleg van een drinkwaterleiding (in Zaandam onder een gemeenschappelijke regeling vanaf 1885), de aanleg van rioleringen (vanaf 1882 in Zaandam) en de instelling van Gemeentelijke Reinigingsdiensten. De vuilnisophaal was in Zaandam sinds 1849 uitbesteed aan de 'Amsterdamse Maatschappij tot bevordering van landbouw en landbouwontginning in Nederland' van Sarphati. De aan hem verleende concessie werd in 1880 niet meer verlengd.

De invoering van het tonnenstelsel voor de afvoer van faecaliën leidde tot de instelling van de Reinigingsdienst in 1880. Dit tonnenstelsel zou met de invoering van het watercloset in de jaren '20 stelselmatig gaan verdwijnen. Voor adequate afvoer van huisvuil werden in 1952 voor het eerst vuilnisemmers uitgereikt. Dit leidde weer tot de instelling van een Gemeentelijk Composteringsbedrijf. In de 20e eeuw kreeg de gemeente belangrijke taken op het gebied van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, voorgeschreven door de Woningwet van 1901 en latere streekplannen. Zo werd in 1919 in Zaandam een Gemeentelijk Grondbedrijf opgericht, voor het beheer van de grondeigendommen van de gemeente en ter voorkoming van speculatie van bouwterreinen.

3.7. Productiebedrijven

De geschiedenis van de productie- of openbare nutsbedrijven begint met de openbare straatverlichting. We zagen al dat in de twee Zaandorpen aan het eind van de 18e eeuw lantaarnopstekers werden aangesteld. In de 19e eeuw werd geleidelijk overgeschakeld van olie- op gaslantaarns. Deze gaslantaarns werden geplaatst door de gasfabriek die in 1860 van de gemeente Zaandam de concessie verwierf. Deze voor dertig jaar verleende concessie werd niet verlengd, zodat in 1890 de gasfabriek gemeentelijk werd. Deze gasfabriek was aanvankelijk zowel productie- als distributiebedrijf. In 1939 zou de gemeente worden aangesloten op het productiebedrijf van Hoogovens. Dertien jaar later ging de gemeentelijke gasfabriek samen met die van Purmerend op in het Gasbedrijf Zaanstreek-Waterland. Naast de gasfabriek was in 1914 in Zaandam tevens een elektriciteitsfabriek gekomen. Dit bedrijf was van meet af aan slechts een distributiebedrijf, omdat het de elektriciteit betrok van het Amsterdamse GEB. Het Zaanse elektriciteitsbedrijf bleef tot 1988 zelfstandig, om vervolgens te worden opgenomen in het Energiebedrijf Zaanstreek-Waterland. Van 1936 tot 1985 heeft Zaandam ook een Gemeentelijk Slachthuis gehad.

3.8. Kerk

De kerk was tijdens de Republiek ten dele een openbare dienst. Tot 1636 onderhielden de twee dorpen een gemeenschappelijke kerkdienst, waarin onder anderen een koster (tevens schoolmeester) en een organist werkzaam waren. Zij stonden onder toezicht van de kerkmeesters. Na dat beruchte jaar richtten beide dorpen zelfstandige kerken op. In 1796 trad een provinciale verordening in werking die de scheiding van kerk en staat regelde.

4. Functionarissen en organisatie

Uit het hiervoor gegeven overzicht blijkt wel hoezeer de taak van het plaatselijk bestuur vanaf het begin van de 17e eeuw toenam. Met behulp van een tweetal grafieken kan dit worden geïllustreerd (zie hieronder). Van de vier onderzochte gemeenten (Alkmaar, Beverwijk, Purmerend en Zaandam), vertoonde eigenlijk alleen Zaandam een opmerkelijke toename van functionarissen in de 17e en 18e eeuw. In de andere drie gemeenten verliep de ontwikkeling min of meer gelijkmatig. Westzaandam maakte een sterke groei door in de jaren 1620-1680 en 1720-1740. Deze groei vond plaats in alle hierboven besproken taakgebieden, maar de sectoren openbare orde en veiligheid en gezondheids- en maatschappelijke zorg en openbare werken groeiden het sterkst. In Oostzaandam nam het aantal functies pas vanaf 1690-1700 opvallend toe, vooral bij openbare orde en veiligheid en openbare werken. De scherpe daling na 1800 betrof vooral de sectoren gezondheids- en maatschappelijke zorg en openbare werken. Na de samenvoeging van West- en Oostzaandam zou de omvang van het plaatselijk bestuur tot 1860 licht toenemen. In het daaropvolgende decennium groeide het openbaar onderwijs sterk. De ontwikkeling van het aantal gemeentelijke functies in Zaandam verliep nu op een wijze die vergelijkbaar was met Alkmaar en Beverwijk. De drie steden vertoonden een sterke groei vanaf 1880-1900. Na 1880 zien we een grote toename van het aantal gemeentelijke functies, hetgeen vooral verband hield met de uitbreidingen in onderwijs, openbare werken, productiebedrijven, algemeen bestuur en gezondheids- en maatschappelijke zorg. Na 1950 waren het vooral openbare werken en onderwijs waar de belangrijkste groei plaatsvond. In andere gemeenten deden zich vergelijkbare ontwikkelingen voor. De groei van de plaatselijke overheidszorg had belangrijke gevolgen voor de organisatiestructuur van de gemeente. Administrerende taken waren in het begin opgedragen aan uitvoerende functionarissen, terwijl controle en toezicht in handen bleven van het college van burgemeesters, schepenen en vroedschappen. Als een bepaalde taak omvangrijker werd, dan droegen zij administratie, controle en coördinatie over aan zogeheten burger-colleges (brandmeesters, weesvaders en -moeders, schoolvoogden, kerkmeesters, commissies van toezicht op de armen, commissies van toezicht op het onderwijs e.d.).

Het merendeel van de uitvoerende functionarissen (bode, omroeper, dienaren van justitie, binnenvader en -moeder, timmerman enz.) werkte onder direct toezicht van een of meerdere colleges van politieke bestuurders en/of burger-ambtenaren. In de 19e eeuw ontstond de lijnorganisatie die wij nu nog kennen, waarvan de gemeentesecretaris het ambtelijk hoofd werd. De tweede helft van de 19e eeuw luidde een periode van nieuwe ontwikkelingen in. 'Oude' diensten werden gemoderniseerd (bijvoorbeeld: openbare werken, reinigingsdienst). De gemeente ontwikkelde zich tot een bureaucratische organisatie met duidelijke hiërarchische structuren. Dit was ook wel nodig, aangezien zonder een goede arbeidsverdeling de enorme toename van taken niet had kunnen worden opgevangen. Verdere specialisatie van taken leidde vervolgens tot de instelling van afdelingen binnen oorspronkelijke eenheden. Zo werd in 1900 de gemeentesecretarie van Zaandam gesplitst in de afdelingen 'Algemene Zaken en geldmiddelen', 'Uitvoering van rijkswetten' en 'Burgerlijke stand en bevolking'. Dergelijke verdeling in afdelingen wordt ook wel departementalisatie genoemd en het gebeurde bij elk organisatie-onderdeel. Door de groei van het aantal taken dat de plaatselijke overheid ten behoeve van de burger op zich nam, ontstond in de 20e eeuw de behoefte aan zogeheten interne beheersdiensten ter ondersteuning van de diensten en bedrijven. Zo kwam er na de Tweede Wereldoorlog bijvoorbeeld een afdeling Personeelszaken, en kwamen er beleids- en planningafdelingen voor de voorbereiding van beleid op het terrein van onderwijs, openbare werken, ruimtelijke ordening e.d.

5. Waardoor is de ontwikkeling van de overheidszorg beïnvloed?

Wij hebben gezien hoe het plaatselijk bestuur in (Oost- en West-)Zaandam vanaf de vroege 17e eeuw sterk groeide. Welke factoren waren daar debet aan? Of: waarom deden zich in de beide Zaandorpen juist in het begin van de 17e eeuw de bovengenoemde ontwikkelingen voor? Waarom niet eerder, of later? De volgende factoren worden in het kort besproken: economische ontwikkeling, bevolkingsontwikkeling, veranderingen in de fysisch-geografische omgeving, belangengroepen, hogere overheid, politieke partijen en 'interne' factoren. Voor een goed begrip moeten we teruggaan tot de vroegste geschiedenis van de Zaanstreek. Het ontstaan van dorpen in dit gebied hing nauw samen met de waterstaatkundige toestand. Het was een waterrijk gebied met talrijke kleinere en grotere waterlopen. In de hoger gelegen delen werden bedijkingen aangebracht. Vandaaruit verspreidde de bevolking zich geleidelijk tot de lagere delen. Het dorp Oostzaandam ontstond eind 13e, begin 14e eeuw als een uitzaaiing van het dorp Oostzanen; Westzaandam was een dochterdorp van Westzanen, ontstaan tegen het einde van de 16e en gegroeid vanaf het begin van de 17e eeuw. De bewoners vonden in visserij, vogelarij, scheepvaart en (bescheiden) veeteelt hun belangrijkste middelen van bestaan.

Dit zou in het begin van de 17e eeuw sterk veranderen en dat had veel te maken met de economische verhoudingen in het nabijgelegen Amsterdam. In de steden in Holland was de ontwikkeling van bedrijven gebonden aan gildebepalingen, ter voorkoming van concurrentie. Als gevolg mocht de in Amsterdam in 1592 uitgevonden houtzaagmolen daar niet worden geplaatst; de handzagers zouden immers verdrongen kunnen worden door de molenzagers. Aangezien de Zaanstreek tot het platteland behoorde, bestonden dergelijke beperkende maatregelen daar niet. De Zaankanters grepen hun kans. Dat het de Amsterdamse houthandel verboden werd hout te laten zagen in de Zaanstreek, leidde ertoe dat de Zaanse houtzagers zelf hun grondstoffen aankochten in de Oostzeelanden. Ruimte, wind, en goedkope arbeidskracht maakten de Zaanstreek tot een ideale plaats om de nieuwe kansen volledig uit te buiten. In een tijdsbestek van enkele decennia werden tientallen molens gebouwd. De Zaanstreek ontwikkelde zich tot het eerste geïndustrialiseerde gebied van de wereld. Bedrijfsmatige productie werd aangezogen. Zo verdwenen bijvoorbeeld de papierfabricage en de grutterijen uit Alkmaar. De scheepsbouw werd een belangrijke industrie.

In het kielzog van de economische ontwikkeling groeide ook de bevolking (zie: Demografie). De economische en de demografische ontwikkeling mogen als de belangrijkste factoren van bestuurlijke uitbouw in de Zaanstreek worden aangemerkt. Het aantal inwoners in de twee dorpen was in 1622 reeds toegenomen tot 5000. Een eeuw later, in 1740, waren het er zo'n 6200. We hebben gezien hoe in Oost- en Westzaandam aanvankelijk verschillende functies gemeenschappelijk werden vervuld. Dit lag in de lijn der verwachting. De dorpen waren in economisch, cultureel en sociaal opzicht nauw bij elkaar betrokken. Westzaandam was aanvankelijk veel kleiner dan Oostzaandam en betaalde ongeveer een-derde aan de kosten van gemeenschappelijke functionarissen. Toen Westzaandam sterk groeide en men in het eigen dorp ook gemeenschappelijke functionarissen wilde aanstellen, kwamen die van Oostzaandam hiertegen in het geweer. Hierop scheidden zich de geesten letterlijk en figuurlijk in het jaar 1636, zodat ook hierdoor een aantal functies nogal toenam. Zo kan ten aanzien van de 17e eeuw worden gesteld dat de uitbreiding van het aantal functies in de twee Zaandorpen samenhing met de opbouw van wat toen als basisfuncties (nachtwacht, brandmeesters, gezondheids- en armenzorg, onderwijs) van plaatselijk bestuur werd beschouwd. De toename in de 18e eeuw stond in verband met de aanstellingvan functionarissen in de sectoren openbare orde en veiligheid en openbare werken. Een uitbreiding derhalve van deze zogeheten basisfuncties.

Vanaf 1870-1880 nam het aantal functies opnieuw sterk toe. De bevolking breidde zich snel uit. De toename van het aantal gemeentelijke functies in Zaandam was in de jaren 1880-1890, 1900-1930, 1950-1960 echter groter dan de bevolkingsgroei. De bevolkingsgroei alleen biedt derhalve onvoldoende verklaring voor de groei van het gemeentelijk takenpakket. Opnieuw zijn economische ontwikkelingen van belang. De aanleg van het Noordzeekanaal (1870-1876) en de aansluiting daarop (1885) boden nieuwe mogelijkheden voor economische expansie. Er waren echter ook andere factoren van betekenis. De onderwijswetgeving in de jaren 1857-1876 leidde tot sterke groei van het openbaar onderwijs. De wetgever zou vanaf de tweede helft van de 19e eeuw in toenemende mate invloed gaan uitoefenen op de omvang van het gemeentelijk takenpakket. Het Rijk kon immers de gemeentebesturen dwingen tot medebewind: de uitvoering op plaatselijk niveau van Rijkswetgeving (naast onderwijs bijvoorbeeld ook volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, gezondheidszorg, hygiëne, arbeidsbemiddeling e.d.). Overigens was niet alleen de hogere overheid van belang. Minstens even invloedrijk waren de acties van artsen om tot aanleg van rioleringen en waterleidingen te komen.

Politieke ontwikkelingen hebben eveneens, op bescheiden wijze, hun steentje bijgedragen. Daar waar socialisten in de gemeenteraden kwamen, deden zij hun invloed gelden. Bedacht moet worden dat het onjuist is te veronderstellen dat de komst van socialisten veel vernieuwing bracht in het gemeentebestuur. De belangrijkste veranderingen in het plaatselijk bestuur begonnen immers zo'n twintig jaar vóór de socialisten een doorslaggevende stem kregen in de gemeenteraad. Wel heeft hun aanwezigheid bepaalde ontwikkelingen mogelijk versneld. De hierboven genoemde factoren bleven ook na de Tweede Wereldoorlog van invloed, maar er kwam een nieuwe factor bij. Doordat het gemeentelijk apparaat zo was gegroeid. ontstond meer en meer de behoefte om zogeheten 'interne' beheersdiensten op te richten.

6. Besluit

Met de samenvoeging van zeven Zaangemeenten in 1974 nam de omvang van het plaatselijk bestuur verder toe. Qua bevolkingsomvang ging Zaanstad nu behoren tot de grotere gemeenten in Nederland. Sinds die tijd is er in de gemeentelijke bestuursorganisatie veel gebeurd. Het gemeentelijk apparaat werd geheel gereorganiseerd (een typisch verschijnsel in de jaren '70 en 80 van de 20e eeuw: voorheen werden alleen bepaalde onderdelen geherstructureerd; zie literatuurlijst: in het onderzoek van Raay en Wolters is een apart hoofdstuk over Zaanstad opgenomen). Onlangs zijn de afdelingen van de gemeentesecretarie zelfstandige diensten geworden. In de jaren '80 kreeg de gemeente gedurende een reeks van jaren extra financiële bijstand, maar ook controle van het Rijk (de zogenaamde artikel 12 status, die met ingang van 1990 is opgeheven). De gemeentelijke financiën zijn sindsdien gesaneerd. Zoals het plaatselijk bestuur in de twee Zaandorpen in de 17e eeuw, zo past ook het bestuursapparaat van Zaanstad zich voortdurend aan bij veranderingen in de omgeving; aansluiting zoekend bij nieuwe trends (automatisering, internationalisering) in het streven de burger een zo goed mogelijk dienstenpakket aan te kunnen bieden. Dat dienstenpakket is heden ten dage groter dan het ooit geweest is.

dr. J.C.N. Raadschelders

Literatuur:

  • A. van Braam e.a., Historische atlas van de Zaanlanden, Wormerveer 1970;
  • A. van Braam, Bureaucratiseringsgraad van het plaatselijk bestuur van Westzaandam ten tijde van de Republiek, in: Tijdschrift voor Geschiedenis, jrg. 90 nr. 3/4, 1977;
  • idem, Een stadsbestuur in wording, in: Holland, Regionaal Historisch Tijdschrift, jrg. ll nr. 2, 1979;
  • idem, Opstellen over de vroegste geschiedenis van het plaatselijk bestuur in Zaandam, in: Serie Miniaturen, nr. 19, 1983;
  • F.M. Galesloot, Partijformaties in een tanend liberaal bolwerk, De opmars van confessionelen en socialisten in Zaandam in de periode 1880-1929, in: Broeders sluit U aan. Aspecten van verzuiling in zeven Hollandse gemeenten, Hollandse Historische Reeks, 1985;
  • J.J. `t Hoen, Op naar het licht. De Zaanstreek in de periode van de opkomst van de arbeidersbeweging 1882-1909, 1968;
  • idem, De rode Zaanstreek. De periode van de grote invloed der arbeidersbeweging aan de Zaan 1909-1939, 1978;
  • D. Kerssens, GEB-GEZ-EZW. Van toen naar nu, 1989;
  • A. Lahuis, Taak, inrichting en werkwijze van de Gemeentelijke Dienst voor Sociale Zaken in Zaandam, 1960;
  • H.J. Minderhoud, Honderdvijftig jaar van het Departement Zaandam der Maatschappij tot Nut van het Algemeen 1789-1939, 1939;
  • J.C.N. Raadschelders, Plaatselijke bestuurlijke ontwikkelingen 1600-1980. Een historisch-bestuurskundig onderzoek in vier Noordhollandse gemeenten, 1990;
  • W.J.M. van Raay, M. Wolters, Ambtelijke reorganisatie. Een onderzoek naar nieuwe organisatievormen in grote gemeenten, 1988;
  • N.Th. Smit, De ontwikkeling van het gemeentelijk apparaat van de gemeente Zaandam in de periode 1851-1941 (ongepubliceerde doctoraalscriptie, RU Leiden), 1980.
1) veilingmeester, die als ambtenaar was belast met het houden van openbare verkopingen