woningbouw

Gemeentelijke woningbedrijven en Woningcorporaties hebben een onschatbare bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van het wonen in onze streek. Hun betekenis laat zich reeds afleiden uit de omvang van het woningbezit dat zij beheren. Hun invloed op de bouw- en woontechnische kwaliteit van de woningvoorraad was, en is nog steeds, groot. Daarnaast hebben zij via belangenbehartiging het overheidsbeleid op het terrein van de volkshuisvesting beïnvloed. Dat beleid was anderzijds overigens in niet geringe mate bepalend voor hun activiteiten. Overheidszorg voor en bemoeienis met de volkshuisvesting gingen de laatste jaren zo ver en waren soms zo diepgaand, dat het voor de huidige generatie moeilijk is deze weg te denken.

Toch is volkshuisvesting niet altijd onderwerp van overheidszorg geweest. Een eeuw geleden kreeg 'het woningvraagstuk' nog slechts de aandacht van een kleine groep voorlopers. Het parlement wees toen overheidsbemoeienis nog op principiële gronden af. Hoewel koning Willem III reeds in 1853 aan het Koninklijk Instituut van Ingenieurs opdracht verstrekte 'verslag te doen over de vereisten en de inrichting van arbeiderswoningen' duurde het daarna nog bijna een halve eeuw alvorens de rijksoverheid zich daadwerkelijk met de volkshuisvesting ging bezighouden. Die bemoeienis was in overeenstemming met de heersende opvattingen.

De Woningwet van 1901 gaf het reeds aanwezige particulier initiatief mogelijkheden tot verdere ontplooiing en opende de weg voor nieuwe initiatieven, waarvan vooral talrijke organisaties van belanghebbenden en belangstellenden (Woningcorporaties) gebruik maakten. Het werk van de corporaties van het eerste uur dient te worden beschouwd en beoordeeld vanuit de sociaal-economische en maatschappelijke omgeving waarin het werd verricht. Zeker is dat hun rol en betekenis zich niet laten verklaren vanuit louter economische overwegingen. Maar ook de benadering van diegenen die humanitaire gevoelens als de alles bepalende drijfveer aanwijzen, doet onvoldoende recht aan de werkelijkheid. Opkomst en werkwijze van de woningcorporaties vallen niet te verklaren zonder kennis van de economische en sociale omstandigheden waarin de arbeiders zich in de 19e eeuw bevonden, maar het werkt verhelderend om te zien hoe de bestuursleden van die corporaties over de grenzen stapten die de tijd hun stelde. Zij verruimden de horizon voor en van anderen.

Wij weten nu dat wat zij toen ondernamen heel bijzonder was. Zij volgden hun verstand, hun gevoel, hun religieus bewustzijn. Aan de inspanning van enkele ondernemers op huisvestingsgebied hebben zeker ook economische motieven ten grondslag gelegen. Die kunnen echter niet zo belangrijk zijn geweest in een tijd waarin een overweldigend aanbod van goedkope arbeidskrachten voorhanden was. De geschiedenis van de sociale woningbouw omvat de inspanningen, de opofferingen, de teleurstellingen en de resultaten van belangstellende en belanghebbende gewone mensen. Die maakten de woningcorporaties tot een bijzonder fenomeen, omdat zij er zich zonder direct persoonlijk voordeel voor hebben ingezet.

De samenhang tussen de algemeen maatschappelijke situatie van een land en de stand van de volkshuisvesting is hecht. Het meest opvallende dat moet worden geconstateerd als wordt gekeken naar de woningtoestanden in de eerste helft van de 19e eeuw, is niet eens de ellende op dat gebied zelf, maar de volmaakte onverschilligheid en het volkomen gemis aan belangstelling waarmee men in die dagen tegenover het vraagstuk van de volkshuisvesting stond. Dat de grote massa van de minder bedeelden in voortdurende ontbering leefde. gebukt ging onder allerlei sociale misstanden, woonde in krotten, aanvaardde men als de natuurlijke orde van de dingen. De erbarmelijke woontoestanden werden niet gezien als een maatschappelijk probleem dat om aanpak en oplossing vroeg, maar als iets waarvoor de mensen zelf verantwoordelijk waren.

Van woningnood naar wankel evenwicht

De noodzaak om in het kader van de wederopbouw een ongekend grote nieuwbouwproductie op gang te brengen en de zeer schaarse woonruimte zo goed mogelijk te verdelen, rechtvaardigde naar de mening van een reeks na-oorlogse kabinetten een alles overheersende rol van de overheid. ook ten aanzien van de woningcorporaties. Direct na de oorlog werd het bouwen, beheren en verdelen van woningen een zaak van het Rijk en de gemeenten. Hoewel daarvoor bij de corporaties aanvankelijk zeker begrip bestond, riep de tot in detail dirigerende overheid in toenemende mate weerstand op. Wat na de oorlog begon als noodwetgeving, als uitzondering op de normaal te achten volkshuisvestingspraktijk, werd door landelijke en lokale politici alras gezien als de ideale vorm van bouwen, beheren en verdelen. Algemene twijfels over de zin en de gevolgen van zo'n dominerende rol van de overheid ontstonden pas vele jaren later. toen bleek dat de bureaucratie niet in staat was naar behoren in te spelen op de behoeften van bewoners en woningzoekenden.

Géén van de vele voorspellingen over het einde van de woningnood die sinds 1945 zijn gedaan, is uitgekomen. In 1988 was er nog steeds sprake van een officieel woningtekort, ook in de Zaanstreek, maar hier en daar bestonden er overschotten aan bepaalde categorieën woningen. De woningnood is al lang niet meer 'volksvijand nummer een'. De problemen waarmee volkshuisvesters anno 1988 te maken kregen waren van een andere aard dan die waarmee zij in het verleden werden geconfronteerd. In 1987 en 1988 heeft de volkshuisvesting als onderwerp van overheidszorg sterk aan betekenis ingeboet en is object van algemene bezuinigingsoperaties geworden.

De Woningwet

De minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting, mr. J. in 't Veld schreef in '52 dat er weinig wetten zijn 'die op het levensbeeld van ons volk en het uiterlijk aanzien van stad en land een zo grote invloed hebben uitgeoefend als de Woningwet'. Deze wet van 1901, die op 1 augustus 1902 in werking trad, betekende dat het standpunt van overheidsonthouding op het terrein van de volkshuisvesting definitief werd verlaten en dat overheidstoezicht en - aanvankelijk nog zeer bescheiden - overheidszorg hun intrede deden. De verwachtingen over de resultaten van de Woningwet waren in augustus 1902 overigens niet hoog gespannen. Al bij de indiening van het wetsontwerp in september 1899 had de regering duidelijk gemaakt dat men geen wonderen mocht verwachten. 'De armoede zal uit de maatschappij niet verdwijnen, en zolang er armen zijn, zullen er ook zijn die slechts weinig stuivers weekhuur voor een woning kunnen betalen, zullen er zelfs zijn die zonder steun van anderen dakloos zouden wezen. Hier betreedt men het pad der armenzorg, liggende buiten het terrein van deze wet. Hen die te arm zijn om een slechts aan zeer gematigde eisen voldoende woning te betalen, moet de liefdadigheid te hulp komen.'

Het particulier initiatief dat vanaf het midden van de 19e eeuw vergeefs had getracht de woontoestanden van de arbeiders te verbeteren kreeg met de Woningwet een reële kans zich in de niet-winstbeogende sfeer met de woningbouw te gaan bezighouden. Ook konden hierdoor gemeentelijke woningbedrijven tot ontwikkeling komen. De bouw van woningen door de particuliere bouwnijverheid zou evenwel tot aan de Tweede Wereldoorlog de verenigings- en gemeentebouw in aantallen ver blijven overtreffen. Van de ruim een miljoen woningen die tussen 1900 en 1940 in ons land zijn gebouwd werd slechts ruim 20 % door woningcorporaties en gemeenten gerealiseerd.

Aan de totstandkoming van de Woningwet is veel voorafgegaan. Allereerst de ontdekking van het vraagstuk van de volkshuisvesting. Dit kwam pas vanaf het midden van de vorige eeuw onder de aandacht van de gegoede burgerij. Daarvoor waren het eigenlijk alleen de armbesturen die zich om de huisvesting van de armen bekommerden. Op de totstandkoming van de Woningwet was lang gewacht. De wet bracht mogelijkheden tot onteigening in het belang van de volkshuisvesting en tot het verkrijgen van financiële steun in de vorm van leningen en bijdragen. Het is dan ook vreemd te moeten vaststellen dat het geruime tijd heeft geduurd voordat van deze faciliteiten op ruime schaal gebruik werd gemaakt. Als verklaring voor deze trage start kan voorts worden gewezen op het feit, dat de Woningwet haar tijd toch wel in menig opzicht vooruit was, zodat het maatschappelijk leven tijd nodig had zich aan te passen.

Onderhoud, woningverbetering en stadsvernieuwing

Direct na de Tweede Wereldoorlog stond ons land voor de enorme taak het tekort aan woningen als gevolg van stilstand in de bouw en vernietiging op te heffen. Dat ging met grote problemen gepaard. Gebrek aan geschoolde vaklieden en materialen speelde de bouwers parten. Enkele decennia later zaten vooral de opdrachtgevers met de brokken. Het gebruik van inferieure materialen en het toepassen van verkeerde constructies zorgden voor veel schade die door te laat herstel alleen maar ernstiger werd. Maar niet alleen de onderhoudsproblemen zijn groot.

Bij veel woningen uit de periode 1945-'60 liet ook de woonkwaliteit te wensen over. Inhoud en oppervlakte van de woningen getuigden van zuinigheid. Aan indeling en uitrusting van de woningen kon te weinig zorg en geld worden besteed. Pas na 1960 - en in het bijzonder na het uitkomen van de Voorschriften en Wenken van 1965 - kreeg de kwaliteit van de nieuwbouw meer aandacht. Daarmee werden de problemen in de voorraad niet geringer. Integendeel, door de hoge kwaliteit van de nieuwbouw versnelde het proces van sociale en economische veroudering. Overigens vergden niet alleen de woningen van voor 1960 belangrijke investeringen. ook de hoogbouw uit de jaren '60 - in het bijzonder de galerijllats - gaven reden tot grote zorg. In de jaren '60 waren de begrippen reconstructie en sanering toverwoorden voor degenen die moesten zorgen voor 'de herinrichting van de ruimte'. Daarbij konden gewone mensen zich weinig voorstellen, totdat de sloper met zijn bulldozers in de wijk verscheen. De sloop van krotwoningen nam toe van 11.000 in 1960 tot ruim 18.000 in 1968. Dat bleek echter niet genoeg om snel van alle krotten af te komen.

In de jaren '70 werd het progressief tegen afbraak te zijn en vóór het conserveren van de gebouwde omgeving. Naast sanering en reconstructie werd eerst het begrip rehabilitatie geïntroduceerd en vervolgens een meer kleinschalige aanpak boven grootscheeps ingrijpen in het stedelijk milieu. Een veel gunstiger ontwikkeling dan wat hoog niveau-renovatie werd genoemd was de vervangende nieuwbouw, waarbij in principe 'bouwen voor de buurt' werd gerealiseerd. Natuurlijk was en is deze vorm van stadsvernieuwing eveneens relatief duur, maar bij een goede werkwijze vormen de sociale voordelen een belangrijk gegeven. Dat het toch moeilijk was om vervangende nieuwbouw te realiseren, bleek onder meer in de wijk Het Vissershop te Zaandam. De plannen, die hiervoor ontwikkeld werden, in nauw overleg met de bewonerscommissie, konden uiteindelijk in de ogen van het merendeel van de bewoners geen genade vinden, vanwege de te hoge huuruitkomsten. In deze wijk moest volstaan worden met de uitvoering van een groot-onderhoudsplan.

Woonruimteverdeling

Bouwen, beheren en woonruimte verdelen vormen drie samenhangende kerntaken van woningcorporaties. De ontwikkelingen op volkshuisvestingsgebied na 1945 hebben geleid tot een intensieve, diep ingrijpende overheidsbemoeienis, zowel van de wetgever als van de lokale overheid, met de woonruimteverdeling. Over de noodzaak tot ingrijpen in dit marktproces leek vrijwel iedereen gelijk te denken. Tot aan het begin van de jaren '60 was de regulering van de woonruimteverdeling van overheidswege politiek een onomstreden zaak. Tussen corporaties en bewoners ontstond hierdoor vervreemding, die nog verder toenam als gevolg van de snelle groei van het woningbezit en de sterke differentiatie van de bewoners. Vooral voor corporaties die ontstonden als belangengroepen voor speciale categorieën woningzoekenden en voor verenigingen die voortkwamen uit emancipatiebewegingen van socialistische. protestants-christelijke of katholieke origine werd het steeds moeilijker de eigen identiteit vorm en inhoud te geven. Vóór 1945 bestond immers de praktijk dat deze corporaties voornamelijk bouwden voor en woningen toedeelden aan hun leden die vrijwel allen behoorden tot een zelfde, herkenbare maatschappelijke groepering.

De regulering van de woon ruimteverdeling, zoals die werd verankerd in de Woonruimtewet 1947, maakte hieraan een einde. Tussen de lokale overheid en de woningcorporaties werden afspraken gemaakt over de praktijk van de woonruimteverdeling waarbij de corporaties niet compleet buiten spel zijn gezet. Het verdelen van een zo gewild schaars goed als een woning werd van zoveel politiek gewicht geacht, dat de lokale overheden de hun geboden wettelijke mogelijkheden wensten te benutten. Dit leidde in Zaandam tot de zogenaamde 'fifty-fifty` regeling. die inhield dat de helft van de vrijkomende huurwoningen door de gemeente werd toegewezen aan kandidaten, die tenminste één jaar als woningzoekende bij de gemeente stonden ingeschreven. Een van de belangrijkste criteria bij de volgorde van toewijzing was de duur van de inschrijving. De andere helft van de vrijgekomen huurwoningen werd toegewezen door de beheerder van deze woningen (o.a. woningcorporaties) aan kandidaten c.q. leden, die bij deze beheerders stonden ingeschreven. In deze situatie was in de meeste gevallen de duur van het lidmaatschap van een woningcorporatie bepalend voor de volgorde van toewijzing van een woning.

Naast criteria als duur van de inschrijving bij de gemeente en lidmaatschapsduur van een woningcorporatie werd rekening gehouden met woningzoekenden, die hetzij een medische hetzij een sociale urgentie hadden. Tenslotte werden nog woningen voor ambtenaren geclaimd, de zogenaamde rijksvoorkeurwoningen, terwijl bij nieuwbouw toezeggingen gedaan werden een aantal woningen toe te wijzen aan personeelsleden van Zaanse bedrijven. Zoals uit het bovenstaande blijkt, werden bij het toewijzen van woningen door de diverse betrokkenen verschillende regels c.q. criteria gehanteerd. Vóór de samenvoeging van de zeven Zaanse gemeenten was dit geen probleem. Nadat echter de samenvoeging tot de gemeente Zaanstad een feit was geworden, was de situatie rond de verschillende regels van woningtoewijzing voor de woningzoekenden erg onoverzichtelijk. Dit heeft er uiteindelijk toe geleid, dat in 1984 besloten werd in Zaanstad een uniform toewijzingssysteem (UTS) in te voeren, op grond waarvan de woonruimte in de gemeente Zaanstad (in beheer bij de diverse Zaanse woningcorporaties in de gemeente) vanaf dat moment zou worden verdeeld. Het betrof hier uitsluitend huurwoningen met huurprijzen, die liggen onder de vrije sectorgrens. Voor woningen met een huurprijs boven deze grens is geen woonvergunning vereist.

De beheerder van woningen in de vrije sector is wat betreft de verhuur betrekkelijk vrij in de selectie van kandidaten. Inwoners van en economisch gebondenen aan Zaanstad genieten echter voorrang. Het UTS kenmerkt zich door de volgende punten:

  • decentrale inschrijving van woningzoekenden;
  • verzoek tot inschrijving als woningzoekende kan geschieden via bemiddeling van een woningcorporatie of de gemeente:
  • centrale registratie van woningzoekenden, dit geschiedt via een geautomatiseerd systeem bij de gemeente (Samenwerkingsorgaan Woonruimteverdeling Zaanstad). Deze instantie zorgt ervoor dat woningzoekenden worden opgenomen in het bestand van actief woningzoekenden en dat zij in het bezit komen van een bewijs van inschrijving:
  • decentrale toewijzing van beschikbaar komende woningen aan woningzoekenden;
  • de verhuurder biedt aan de hand van een kandidatenlijst een woning aan een woningzoekende met het hoogste aantal punten aan. De controle van de selectie van kandidaten door de verhuurders vindt plaats door de gemeente, in dit geval de Commissie Uitvoering Woonruimteverdeling:
  • urgentiebepalend puntensysteem, het puntensysteem dat als bijlage van de woonruimteverordening Zaanstad door de Gemeenteraad is vastgesteld kent een duidelijke scheiding wat betreft de aanspraken van woningzoekenden op woningtypes. Die beleidsmatige scheiding zorgt ervoor dat de starter (niet zelfstandig wonend) op de woningmarkt en de niet ingezetenen van Zaanstad feitelijk alleen aanspraak kunnen maken op een woning in de gestapelde bouw, waardoor de laagbouw- of eengezinswoningen worden gereserveerd voor de doorstromers in Zaanstad (lees: de flatbewoners in Zaanstad).

Voor de toekenning van punten aan ingeschreven woningzoekenden worden de volgende meetpunten gehanteerd: wachttijd (termijn van inschrijving): het niet beschikken over zelfstandige woonruimte; het tekort of teveel aan kamers in de huidige woning; reistijdpunten (alleen voor economisch gebondenen);
bewoningsduurpunten (huidige huurwoning): waardering lidmaatschap woningcorporatie: overgangsregeling inzake de lidmaatschapsduur van een woningcorporatie.

Het is mogelijk dat woningzoekenden via een vastgestelde procedure een medische of sociale urgentie aanvragen. Een sociaal-medisch team is belast met de beoordeling van een dergelijke aanvraag. Het bovenstaande puntensysteem geldt voor 'normale' huurwoningen in beheer bij woningcorporaties en de gemeente. Voor bejaardenwoningen, alsmede zorg- en aanleunwoningen geldt een iets afwijkende toewijzingsmethodiek. Bij bejaarden (65 jaar en ouder) worden voornamelijk criteria als gezondheid en huisvesting (in relatie tot de gezondheid) beoordeeld.

Woonlastenbeleid

Wat wellicht niemand heeft vermoed in de roes van de welvaartsjaren, gebeurde in de periode 1978-1987: het alles overheersende vraagstuk in de volkshuisvesting werd dat van de woonlasten. In deze tien jaar steeg het aandeel van de woonlasten in het besteedbare inkomen met niet minder dan 43% tot in totaal ruim 26 %. In het midden van de jaren '70 leek alles zich nog zo goed te ontwikkelen. Er ontstond toen zicht op een huur- en subsidiebeleid waarin voor het eerst in de geschiedenis van de sociale woningbouw in ons land, de sociale vraag naar woonruimte tot haar recht zou kunnen komen; het nieuwe beleid voor de vaststelling van aanvangshuren, locatiesubsidies en individuele subsidies.

Het gejuich verstomde door de gevolgen van de oliecrisis1) en de economische recessie. Al snel werd duidelijk dat de sector volkshuisvesting in meer dan evenredige mate zou moeten opdraaien voor noodzakelijke bezuinigingen op de overheidsuitgaven. De vraag naar zelfstandige en volwaardige huisvesting van alleenstaanden, ex-rijksgenoten, buitenlandse werknemers en gehandicapten werd door het woonlastenbeleid vrijwel weggedrukt. De woonlasten in de huursector stegen niet alleen als gevolg van trendmatige huurverhogingen en huurharmonisatie. Ook allerlei verslechteringen in de individuele-huursubsidieregeling, forse verhogingen gedurende een reeks van jaren van de aanvangshuren en huurverhogingen als gevolg van woningverbetering speelden een rol. In de individuele huursubsidieregeling werd het 'voordeurdelersprincipe' en voor alleenstaanden een aparte tabel geïntroduceerd. Daarnaast werden onder meer zogenaamde kwaliteitskortingen toegepast.

Omhoogschietende aardgasprijzen - tussen 1978 en 1985 verdubbelden de energiekosten - en excessief stijgende lokale belastingen en heffingen troffen huurders en eigenwoningbezitters. Deze laatste categorie bewoners werd tevens geconfronteerd met sterk stijgende rentelasten. Veel bewoners-eigenaren steeg het water tot aan de lippen. Een niet gering aantal slaagde er niet in het hoofd boven water te houden met als gevolg gedwongen verkoop van hun bezit.

C.A. van Diepen

Literatuur:

  • Jubileumboek Nationale Woningraad, de hoofdstukken: Inleiding, Woon situaties in de 19e eeuw, Van woningnood naar wankel evenwicht. De Woningwet. Onderhoud, woningverbetering en stadsvemieuwing. Woonruimteverdeling, Woonlastenbeleid.

1)
wereldwijd door arabische landen opzettelijk gecreëerd tekort aan aardolie in 1973.
  • woningbouw.txt
  • Laatst gewijzigd: 2016/07/07 10:39
  • door jan